Sin tiempo casi ni de pensarlo, de las elecciones municipales y autonómicas de mayo hemos llegado a las generales de julio. Algunos organismos de análisis económico calculan que, independientemente del posible cambio de orientación en la acción política debido a los resultados, la dinámica económica está a punto de cambiar (a peor) en el segundo semestre del año. Y eso a pesar de que los han ido elevando sus previsiones iniciales para la economía española durante 2023. Es es un buen momento para analizar el posible impacto de dos periodos electorales tan seguidos y repasar en qué han invertido las administraciones públicas a lo largo de esta legislatura marcada por acontecimientos traumáticos en muchos sectores como la pandemia y la borrasca Filomena.
Este año no marcará un récord absoluto en cuanto a actividad económica, pero para algunos sectores que están creciendo por encima de sus expectativas iniciales, este ejercicio podría marcar la recuperación tras el retroceso que supuso la pandemia. Uno de esos sectores es el turístico. Tras revisar al alza dos veces sus previsiones y prácticamente doblarlas, la patronal Exceltur espera ahora un crecimiento del PIB turístico en el conjunto del año que superaría en un 13,6% el nivel de 2019.
A pesar de datos parciales como estos, son varias las instituciones (Banco de España, Airef, Esade y Funcas) que pronostican una desaceleración progresiva debido a la caída de la demanda interna en la segunda parte de 2023. En un año con dos citas electorales (de momento), primero municipales y autonómicas y luego generales, cabe preguntarse en qué medida estos procesos podrían consolidar este pronóstico debido a una interrupción en el ritmo de la contratación pública.
La Ley Orgánica del Régimen Electoral General (Loreg) solo dice al respecto de las elecciones que estará prohibido realizar actos de inauguración de obras o servicios públicos y campañas de propaganda institucional que sirvan para difundir logros de la legislatura. El periodo de exclusión comienza con la publicación del decreto de convocatoria de las elecciones y termina el día siguiente a su celebración.
Elecciones municipales y generales 2023: ¿un revés para la economía española?
Sergio Jiménez, consultor y responsable de producto en Gobierto Contratación, explica que “con los datos en la mano”, no se puede establecer por el momento una relación directa entre el anuncio de los comicios y una caída de las licitaciones, al menos en el caso de los contratos más numerosos que son los relacionados con suministros o servicios, puesto que muchos de ellos son recurrentes. “Normalmente los contratos habituales (basuras, servicios corrientes, etc.) suelen estar previstos y controlados y se sacan cuando toca, y si no salen, no se puede esperar a los nuevos gobiernos”, apunta Jiménez. Por el contrario, los contratos “más visibles”, los que se derivan de programas o decisiones políticas, suelen requerir “amplios periodos de licitación y ejecución, así que suelen salir antes”. “Si alguien quiere dejar algo encauzado para el año que viene, tiene que sacarlo antes de que se disuelvan los equipos de gobierno”, argumenta.
No obstante, reconoce que “sí que pueden verse dañados contratos de cierto tamaño (sobre todo los que superan el umbral SARA [en función de su objeto y su cuantía, están sometidos a determinadas exigencias del derecho europeo]), si no ha habido una previsión de seis u ocho meses para sacarlos, que es lo que suele requerir su preparación hasta que se licita. En todo caso, la contratación en sí misma es algo muy administrativo, y una vez que se ha tomado la decisión de contratar y se inicia el expediente, la cosa suele ir bastante automática más allá de los políticos”.
Para este experto en contratación pública, existe otro posible freno para la contratación pública que se deriva de las elecciones generales del mes de julio: “A largo plazo (digamos que a partir de marzo del año que viene), puede ser importante si se tarda en constituir el gobierno o si hay que prorrogar los presupuestos actuales”.
La licitación pública antes de las elecciones de 2023
En España, la gestión de la contratación pública “está marcada por la falta de planificación y estrategia que aumenta el impacto de la falta de recursos humanos para su gestión”. Esta es una de las conclusiones del informe realizado por Gobierto sobre las licitaciones del primer trimestre de 2023, un momento clave porque como “el invierno en la agricultura: se empiezan a preparar las cosas para la siguiente campaña”. De ahí que se produzca el tradicional frenazo que, en este caso, se tradujo en un 37,10% de presupuesto adjudicado menos respecto al trimestre anterior, el mayor retroceso desde 2020 cuando el resultado fue de un -33,79%.
El mayor volumen de contratos lo acapararon los servicios con un 43,08% del total, seguido de los suministros (36,96%), obras (15,22%) y otros (4,74%). Respecto a los contratos de obra específicamente, aunque suponen el mayor porcentaje de los últimos tres años, todavía están por debajo de la cota del primer trimestre de 2019 cuando representaron el 17,89%.
Precisamente otra peculiaridad de este tramo inicial del año es que la combinación del margen temporal entre la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, el inicio del ejercicio y los plazos de tramitación “hace que gran parte de la contratación quede, por motivos logísticos (los contratos de obra) o de oportunidad (los de suministros) para más adelante”. Así pues, la tramitación del primer trimestre “se centra, por los datos que tenemos, en los contratos que tienen una mayor magnitud y un mayor periodo de ejecución, y no necesariamente por su importancia para la organización o por la necesidad real de tiempo de ejecución cuando su tramitación es complicada”.
Esta tendencia hace que las áreas de contratación “más que gestionar las necesidades de la organización, administran las urgencias del trimestre, lo que minimiza su valor estratégico. Esto se confirma, a priori, con la caída de los contratos Next Generation de la Unión Europea este trimestre y plantea dudas respecto a si se puede mantener el ritmo que se alcanzó en 2022”, continua el informe que aboga por reducir la estacionalidad de la contratación pública a través de una mejor planificación de las necesidades de contratación y el uso efectivo de la tramitación anticipada para “gestionar de manera más efectiva la contratación durante todo el año y no solo durante los nueve meses restantes”.
Inflación y concursos públicos desiertos
En cuanto a la situación de la competencia, el informe concluye que “parece dar un pequeño respiro respecto a la segunda mitad de 2022, lo que puede ser positivo, a la espera de ver el comportamiento de la inflación para el resto del año”.
Precisamente una de las tendencias observadas en el ejercicio anterior tenía que ver con la caída de la competencia media. Para Jiménez, la explicación hay que buscarla, más que en la baja aplicada en las licitaciones en “la incertidumbre derivada de la inflación, especialmente para contratos que tienen una dependencia muy alta de los productos corrientes (los suministros) o que tienen periodos de ejecución muy largos (las obras) y no sabes si la inflación se come el margen”.
A su vez, la falta de certidumbre “y, esto es una suposición -matiza-, el crecimiento de otras áreas del mercado menos complejas, como el mercado particular, hace que muchos operadores económicos prioricen el mercado privado al público. La reducción de licitaciones, en caso de tener lugar, no tiene tanto que ver con la falta de oferta como la necesidad de tener que reajustar presupuestos para hacer licitaciones atractivas al mercado”.
En cuanto al fenómeno de los contratos desiertos, que repuntaron en el primer trimestre de 2023 hasta el 12,2% (el mayor porcentaje desde 2019) tras reducirse a finales de 2022 (cayeron al 10%), Jiménez admite que un mercado con menos operadores “tiene más probabilidades de tener licitaciones sin ofertas”. “En todo caso -añade- hay una relación fuerte y bastante intuitiva con la inflación, así que es de esperar que en la medida en la que la inflación descienda, también lo hagan los contratos desiertos”.
La contratación pública desde la pandemia
Los datos recopilados por Gobierto entre junio de 2019 y abril de 2023 referidos a los municipios, en este caso, muestran que Extremadura (14,1%), Comunidad Valenciana (13,05%) y Andalucía (11,91%) han estado a la cabeza en porcentaje de licitaciones de obra pública, seguidas de cerca por Castilla y León (11,04%) y Cataluña (10,68%). Si tomamos el CPV (el sistema empleado en la UE para identificar actividades económicas susceptibles de ser contratadas mediante licitación o concurso público) “trabajos de construcción”, es la Comunidad de Madrid la que lidera el ranking con más de 2.000 millones de presupuesto adjudicado, seguida de Cataluña (1.572 millones) y Comunidad Valenciana (1.532 millones).
No obstante, la legislatura que se cerró para 12 de las 17 regiones españolas con las pasadas elecciones autonómicas de mayo, ha estado marcada por la lucha contra la pandemia, lo que ha condicionado en buena medida las necesidades e incluso las condiciones de contratación; otro de los factores que ha tenido un peso importante, aunque menor, ha sido la borrasca Filomena. Los efectos de estos dos fenómenos han hecho de la sanidad y la reparación de infraestructuras (especialmente del sistema escolar) una prioridad en la contratación durante la primera mitad de este periodo. Al margen de estas categorías ‘suministros sanitarios’ y ‘trabajos de construcción’, la contratación de la legislatura la copan el mantenimiento, las tecnologías de la información -posiblemente por el teletrabajo-, los servicios sociales y el transporte.
También y debido al carácter disruptivo y crítico de la Covid-19, Gobierto ha detectado una flexibilización en la contratación de emergencia. “Esto se traduce en un aumento del uso en 2020 y 2021, si bien con ritmos de deceleración muy diferentes según cada autonomía. Ahora, dos años después del fin del Estado de Alarma, aunque el volumen se ha reducido de manera visible, no hemos alcanzado los niveles de 2019”. “Las prácticas de contratación, en todo caso, parecen haber cambiado. Aunque el procedimiento abierto es mayoritariamente el más empleado, y la contratación negociada sin publicidad por la emergencia ha tenido una gran presencia, los contratos basados en Acuerdos Marco empiezan a tener una importancia grande en la compra pública. Sin embargo, estas fórmulas (así como los contratos negociados sin publicidad) tienen un peso mucho menor en términos presupuestarios, indicando que, al menos en el plano de la racionalización, hay margen hacia contratos más ambiciosos”, concluye el estudio.
