La acción internacional contra el Cambio Climático arranca con la aprobación en 1992 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Esta Convención, tras la ratificación por todos los países firmantes, entró en vigor el 21 de marzo de 1994. Un año después se produjo la primera Conferencia de las partes (COP), es decir, de los países firmantes, que desde entonces se celebra todos los años. Las más famosas han sido las de Kioto (COP 3, 1997) y París (COP 21, 2015). La última, la celebrada en Madrid (COP 25) bajo presidencia chilena.
Entender la sensación de fracaso con que ha terminado la cumbre de Madrid requiere algunas precisiones sobre el Acuerdo de París, alcanzado en la COP 21. En primer lugar, el acuerdo está basado en reducciones voluntarias, libremente decididas por los países firmantes y, desde luego, las reducciones ofrecidas no son exigibles por el resto de la comunidad internacional. En segundo lugar, la suma de las reducciones propuestas sólo permitía que el incremento medio de la temperatura en la Tierra fuera de 2,7º, frente al intervalo 1,5-2º que constituía el objetivo del acuerdo. Era un avance notable frente al escenario previsto en el caso de no hacer nada, en el que la temperatura media del planeta subiría entre 3 y 5º, pero era, desde el principio, un objetivo insuficiente. Las emisiones reales entre 2015 y 2018 ponen de manifiesto que nos encontramos más cerca de un escenario continuista que del escenario dibujado por el acuerdo de París. En Madrid ha habido un infructuoso intento de fijar metas más ambiciosas.
Otro de los fracasos de la Cumbre de Madrid ha sido la imposibilidad de crear un mercado mundial de derechos de emisión de CO2. En Europa tenemos un mercado de derechos de emisión que plantea varios problemas. Sólo afecta al 45% de las emisiones industriales europeas, es necesario regular la oferta para asegurar un coste de los derechos de emisión que incentive la eficiencia energética y, al mismo tiempo, es necesario mantener la asignación gratuita para evitar que la industria europea se traslade a países ajenos al sistema de derechos de emisión. La creación de un mercado mundial podría solucionar alguno de estos problemas, pero sobre todo, contribuiría a empezar a introducir las señales de precio necesarias para inducir el obligado cambio en el sistema económico internacional.
El problema de fondo es la ausencia de un sistema de gobernanza global y de la falta de voluntad de acuerdo de los principales países emisores. China, Estados Unidos, la Unión Europea e India suponen más del 50% de las emisiones mundiales. Estados Unidos está fuera de la ecuación, mientras que las emisiones en China e India han crecido a lo largo de la última década a un ritmo notable. Sólo la Unión Europea mantiene una política ambiental ambiciosa.
A la sensación de fracaso por la falta de acuerdos se une una creciente sensación de urgencia. Otro de los acuerdos de la cumbre de París fue solicitar al Panel Internacional de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (IPCC) la emisión de un informe en 2018 sobre los “impactos de un calentamiento global de 1,5º sobre los niveles preindustriales y las sendas de evolución de las emisiones de gases de efecto invernadero”. Las conclusión más relevante del informe, en lo que se refiere a la evolución de las emisiones, es que el aumento máximo de la temperatura vendrá determinado por las emisiones de CO2 acumuladas hasta el momento en el que las emisiones netas sean cero, es decir, hasta que el CO2 emitido a la atmósfera cada año sea igual al absorbido, por ejemplo, a través de la masa forestal existente. De esta forma, la concentración de CO2 permanecería constante y el incremento de temperatura se paralizaría.
El informe establece dos posibles sendas para alcanzar los límites de subida de la temperatura media mencionados en el Acuerdo de París:
- Para 1,5º: reducción de las emisiones en 2030 en un 45% sobre las de 2010 y emisiones netas cero en 2050.
- Para 2º: reducción de las emisiones en 2030 en un 25% sobre las de 2010 y emisiones netas cero en 2070
Si tenemos en cuenta que entre 2010 y 2018 las emisiones globales se han incrementado un 9%, podremos valorar la magnitud del esfuerzo que el mundo debería acometer en la próxima década: reducir las emisiones entre un 34 y un 54%. Con los resultados de la cumbre de Madrid en la mano, es comprensible que el pesimismo se extienda.
El informe también hacía mención de las consecuencias del calentamiento global: subida del nivel del mar y cambio de sus condiciones de salinidad y temperatura, pérdida de hábitat para especies animales y vegetales, proliferación de fenómenos atmosféricos de gran violencia, con sus consiguientes daños materiales y pérdida de vidas humanas, cambios en regímenes de lluvias o aumento de la desertificación. En España no somos ajenos a estas consecuencias. Basta recordar la sucesión de lluvias torrenciales de los pasados otoños, recordar la importancia de nuestra industria agroalimentaria o la participación del turismo en nuestro PIB y la obvia dependencia de estas actividades de las temperaturas medias que hoy tenemos.
Alcanzar la neutralidad en carbono en el año 2050 se ha convertido en un objetivo urgente para la Unión Europea y por consiguiente para España. No es nada fácil. Es posible que consigamos avances importantes en la electrificación de la economía y del transporte y en la participación de las energías renovables en la generación de energía eléctrica. Sin embargo, la generación de energía eléctrica y el transporte sólo suponen el 55% de nuestras emisiones. La industria, los sectores residencial y de servicios o la agricultura necesitan también afrontar una mejora de su eficiencia energética y una transformación de sus procesos productivos en el caso de la industria.
Hay dos cuestiones que pueden abordarse de manera decidida: la primera es el tratamiento de residuos, tanto urbanos como agrícolas o ganaderos. Todos ellos producen emisiones de metano, gas cuyo efecto invernadero es superior al del propio CO2. Con un tratamiento adecuado, todos estos residuos pueden producir biogás, que a su vez puede mezclarse con el gas natural en las redes de distribución, o bien utilizarse en la generación de energía eléctrica. La segunda iniciativa que puede adoptarse es la mejora de la eficiencia energética de los edificios, tanto de los de nueva construcción como de los existentes.
Sin embargo, la neutralidad en carbono requiere ir más allá. El problema es que ese esfuerzo adicional nos sitúa en el límite de las tecnologías económicamente disponibles. Hay procesos industriales que requieren generación de calor. Desde un punto de vista económico la electrificación de ese tipo de procesos es impensable. Una posibilidad es generar hidrógeno a partir de la electrolisis del agua, utilizando, eso sí, electricidad de fuentes renovables. El problema es que el hidrógeno requiere una infraestructura específica. De nuevo, las cuentas no salen.
La neutralidad en carbono requiere también el desarrollo de tecnologías de captura y secuestro de CO2 o de captura y uso del CO2. En cualquier caso es necesario retener el CO2 que se emitiría a la atmósfera y, o bien enterrarlo en algún yacimiento ya agotado de gas (secuestro) o bien emplearlo en algún proceso industrial (uso). En ambos casos, los costes superan con mucho el coste de los derechos de emisión en el mercado europeo. Es decir, es mucho más barato emitir que no hacerlo.
Es posible que los avances tecnológicos nos acaben proporcionando la solución, pero se requiere una movilización de recursos que hoy no se vislumbra. Ni los Presupuestos públicos cuentan con la holgura necesaria ni la iniciativa privada dispone de un marco económico que permita abordar las inversiones necesarias. Todo depende del valor de unos derechos de emisión, cuyo precio se fija a través de un mercado de alcance limitado y con una oferta intervenida.
Nemesio Fernández-Cuesta: Secretario de Estado de Energía (1996-98), Nemesio es economista, político y empresario y uno de los mayores expertos en energía del panorama español.
