19 febrero 2024 Compartir en:

El sector sigue alertando del déficit de conservación de las carreteras y el Ministerio habla de financiación récord

Las carreteras españolas tienen un déficit de mantenimiento que la Asociación Española de la Carretera cifra en 10.000 millones de euros y cada vez va a más. Las empresas especializadas en la conservación del firme han pasado de la esperanza al lamento después de que la Unión Europea autorizase al Gobierno español a dejar en un cajón su intención de implantar el pago por uso en las vías de gran capacidad, pero desde el Ministerio de Transportes defienden que los fondos destinados al mantenimiento están en “máximos históricos” con más de 1.500 millones de euros. El sector privado, por su parte, insiste en que se busquen nuevas fuentes de financiación con vistas a mejorar el mantenimiento de la red existente, descarbonizarla y digitalizarla, así como para el desarrollo de nuevas infraestructuras. ¿Está todo perdido? Tal vez no porque la futura ley de movilidad abre la puerta a que los Ayuntamientos instalen sistemas de peaje.

Puede que nadie sepa cuántos kilómetros de carreteras hay en España porque al menos la administración central no tiene un registrado actualizado. La última medición del viario que gestionan los Ayuntamientos (489.698 kilómetros) data de 1998, según informa la Dirección General de Carreteras en su página web, pero incluso el dato sobre la red de carreteras de España (165.375 km), de los que 26.459 km -o 26.478 km, porque ambos datos conviven en distintos apartados de la web ministerial- son los que integran la Red de Carreteras del Estado (RCE), tiene más de dos años. El mantenimiento de los kilómetros restantes son competencia de las comunidades autónomas y las diputaciones.

Hace años que el sector privado señala, estudio en mano, que el nivel de financiación pública no es suficiente para el mantenimiento óptimo de las carreteras, no tanto de la RCE como de la mayor parte de la red que es la de competencia autonómica, dado que capítulos como la sanidad y la educación copan en buena medida los presupuestos regionales.

Lo cierto es que, si analizamos la inversión total ejecutada por las administraciones públicas en carreteras, hay un descenso notable en los últimos años, desde los 8.385 millones de euros de 2009 hasta los 3.211 millones contabilizados en 2019 (último año con datos publicados), es decir, un 62% menos. En el caso del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (antes Mitma), esta inversión ha pasado de 4.371 millones en 2009 a 1.973 en 2021, un 55% menos.

Pero qué sucede con el mantenimiento, específicamente. Fuentes del Ministerio explican que “el presupuesto destinado a la conservación de la RCE consignado en los últimos PGE-2023 es de 1.548 millones de euros, cifra que supone un máximo histórico para este fin, que duplica lo destinado en los PGE-2018 (786 millones de euros) y que sirven para revertir el déficit de conservación en legislaturas anteriores”.

Los organismos que tienen entre sus atribuciones velar por el buen estado de los firmes son la Dirección General de Carreteras y la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre (SEITT), ambos dependientes de la Secretaría General de Transporte Terrestre del Ministerio.

Aumenta el déficit de conservación

“Las carreteras españolas arrastran un déficit en mantenimiento que en la Asociación Española de la Carreteras (AEC) ciframos en 10.000 millones de euros, un déficit que, además, ha supuesto un aumento en las emisiones de gases a la atmósfera (al menos 25 millones de toneladas de CO2 en la última década, según nuestros datos). Darle la vuelta a esta situación exige un incremento notable de los recursos que se destinan a la conservación viaria”, apuntan desde la AEC.

A este respecto, desde el ministerio se reconoce -al menos de forma implícita- que, a pesar del esfuerzo realizado desde 2018, sigue existiendo un problema de financiación: “Hemos duplicado la cifra destinada a la conservación de carreteras, de infraestructura viaria, en nuestro país, pero es evidente que es ahí donde tenemos que volcar el máximo de los esfuerzos”. El problema es que, de acuerdo con los datos de la AEC, en los últimos cinco años, el déficit de conservación se habría incrementado en unos 3.000 millones de euros.

Un informe de la Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructura (ACEX) cuantificaba en 2020 la inversión dedicada a la conservación en cinco países europeos. La que España destinaba a su red estatal era de 22.489 euros/km equivalentes frente a los 41.537 euros/km equivalentes de Italia, el siguiente país con menos fondos en este apartado.

Más recientemente, desde ACEX se ha criticado la exclusión de los contratos de conservación, mantenimiento y operación de las carreteras (al igual, por cierto, que para ferrocarriles y el ciclo integral del agua) de los reales decretos que permitieron la revisión excepcional de precios en los contratos de obra pública que el Gobierno promovió en 2022 como respuesta a la inflación.

En la misma línea, las grandes constructoras y concesionarias de Infraestructuras representadas por Seopan ya advertían el año pasado de que esta exclusión “hace insostenible” la ejecución de este tipo de contratos “al representar sus costes salariales y de energía, de media un 45%”. “El gobierno no solo ha rechazado las propuestas de revisión, ajustadas al RDL 3/2022, remitidas por el sector, sino que además ha planteado la inconstitucionalidad de las propuestas de las comunidades autónomas”, añadían desde la patronal en su balance anual sobre el sector.  


Por su parte, la AEC reclamó hace tres años que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia creado por el Gobierno español para canalizar los fondos pospandemia europeos Next Generation se utilizara, también, para mejorar la situación de las carreteras españolas y abordar su proceso de transformación ecológica y digital. Sin embargo, desde la Asociación señalan que de los más de 11.000 millones de euros que el Ministerio maneja para descarbonizar y digitalizar la movilidad, “se han destinado 753 millones a actuaciones en carretera, y otros 105 a la humanización de travesías en los entornos urbanos”.

“Además de estos 858 millones gestionados por el Ministerio, existen fondos administrados por las comunidades autónomas dirigidos a digitalizar y descarbonizar el transporte, pero estos no afectan, en la mayor parte de los casos, a la infraestructura”, añaden desde la AEC.

¿Malos tiempos para las autopistas de peaje?

Por la misma época, otra de las opciones que se pusieron encima de la mesa para incrementar los fondos disponibles era una de las medidas que el propio Gobierno anunció vinculada a la llegada de los fondos europeos, en concreto, la implantación de peajes en todas las autovías y autopistas del país, pero llegado el momento de llevarla a efecto, este 2024, el propio Gobierno la ha sustituido por el fomento del transporte de mercancías por vía férrea.

Lo curioso es que el argumento utilizado entonces era que los costes de conservación eran crecientes y los recursos presupuestarios, insuficientes. Asimismo, se reconocía que el déficit de conservación iba en aumento; parecían razones de peso para abordar un cambio de modelo basado en el principio del pago por uso. Sin embargo, lo cierto es que historia de la red de alta capacidad española, la más extensa de Europa, apuntaba ya desde hace tiempo en otra dirección: el principio del fin del modelo concesional, que permitió la construcción por parte de empresas privadas de muchas autopistas en la segunda mitad del siglo pasado a cambio de instalar peajes, se inició en 2018 cuando el Ministerio de Fomento asumió el mantenimiento de la AP-1 (Burgos-Armiñón), operación que se repitió al año siguiente con la AP-4 (Sevilla-Cádiz) y la AP-7 (Tarragona-Valencia-Alicante).

Desde entonces, en torno a 1.000 kilómetros de vías de alta capacidad han dejado de ser de pago en España. Dentro de la RCE, unos 12.091 km son autopistas, autovías y carreteras multicarril y 1.435 km -siempre según datos oficiales- son autopistas en las que aún se paga por circular. Y si miramos al conjunto de la red -RCE más las carreteras bajo gestión de comunidades autónomas y diputaciones forales-, el 8,7% del todas las vías de gran capacidad son de peaje, según datos de Seopán.

El modelo público de autopistas de peaje

¿Correrán el mismo destino las concesiones que todavía no han revertido en el Estado? Hace poco, la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, confirmaba con sorprendente rotundidad que “hace ya mucho tiempo que se descartó la posibilidad de implantar peajes en las autovías” y para justificarlo aludía a “las condiciones que tiene el sector del transporte”.

En realidad, de los 1.435 km de autopistas que todavía mantienen el pago por uso, el Estado explota desde 2018 unos 700 km a través de la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre (SEITT). Son las autopistas quebradas por los efectos de la crisis de 2008 y rescatadas en años posterios con fondos públicos. El actual convenio de explotación suscrito por la Administración General del Estado con esta empresa pública se extiende hasta 2032 y puede ampliarse por otros siete años, por lo que el modelo de autopistas estatales de peaje se mantendrá por lo menos hasta entrada la próxima década.

Según explica la memoria anual de la entidad, el citado convenio contempla también la realización de una serie de “actuaciones planificadas en el horizonte 2023-2025, periodo en el cual se concentra el grueso de las inversiones, las cuales se considera que deben realizarse en el plazo más breve posible”. Más adelante, el documento se refiere a estas inversiones como “nuevas actuaciones y grandes reparaciones”, ya que la conservación rutinaria está “externalizada en empresas prestadoras de servicios”.

A este respecto, fuentes ministeriales aclaran que “SEITT prevé invertir hasta 2026 más de 366 millones de euros (sin IVA) en actuaciones necesarias para el correcto funcionamiento y puesta a punto de las autopistas y tramos libres”. Se trata de reformas, reposiciones o grandes reparaciones “que, por la situación en concurso de acreedores de las sociedades concesionarias de las nueve autopistas revertidas al Estado, estas no realizaron. Además, también se contempla la inversión en nuevas actuaciones por un total de 60,4 millones”.

Además de eso, el Estado debe encargarse también de la conservación ordinaria de la infraestructura, pero mientras que las antiguas concesionarias la explotaban con un criterio estrictamente empresarial y cubrían estos costes a través de los peajes, el Gobierno aplica desde enero de 2019 una rebaja media general del 30% sobre las antiguas tarifas. Queda por ver, conforme pasan los años y se acumulen las reparaciones, si este modelo de explotación resulta excedentario o deficitario.

Desde la cartera de Transportes detallan que “el nuevo contrato de conservación y explotación (con una duración de 4 años) para los 700 km de carreteras que gestiona SEITT asciende a 157,5 millones de euros”.

Nuevas estrategias para financiar el mantenimiento de las carreteras

A la cuestión del mantenimiento de las autopistas y las carreteras en general hay que sumarle otro factor sobrevenido: la inflación de las materias primas y la energía. De acuerdo con ACEX, el coste de mantenimiento de un kilómetro de autovía/autopista se ha incrementado entre un 22 y un 25%. “En este sentido, es importante también hacer hincapié en el hecho de que, en este escenario inflacionista, en los contratos de conservación no ha existido revisión de precios”, critican desde la Asociación Española de la Carretera.

Por eso, mantienen que “hay que buscar nuevas fuentes de financiación, un punto en el que también están las autoridades comunitarias europeas, introduciendo en el debate los conceptos de ‘quien usa, paga’ y ‘quien contamina, paga’. Lo justifican en el el hecho de que, además de las labores que se podrían considerar ordinarias, ahora hay que sumar una nueva necesidad, “el proceso inexcusable que viven nuestras infraestructuras de transición hacia una movilidad conectada, autónoma y verde”.

Aquí es donde surge la propuesta del ‘bono de movilidad’ que concedería una serie de kilómetros gratuitos a cada tipo de vehículo (10.000 km si son ligeros y 100.000 si son pesados) y gravaría el uso que exceda esos límites (0,025 €/km en el primer caso y 0,10 €/km en el segundo); el sistema, además, “permite introducir multitud de variables para alcanzar la equidad del modelo: bonificaciones a los vehículos menos contaminantes, bonificaciones por comportamientos seguros, compensaciones al transporte, compensaciones en el ámbito rural, etc.”. La recaudación podría superar los 4.600 millones de euros al año.

¿Existe alguna posibilidad de que se lleve a la práctica? Aunque ya se ha dicho que el Gobierno ha sustituido -y Bruselas ha aceptado- los peajes prometidos en autovías y autopistas por varias medidas que impulsen el transporte de mercancías por ferrocarril para crear lo que se ha denominado ‘autopistas ferroviarias’, el ministro de Transportes, Óscar Puente, ha anunciado que si bien el nuevo proyecto de ley de movilidad sostenible, que ya cuenta con el visto bueno del Consejo de Ministros, elimina la obligatoriedad de implantar peajes, sí incluye un marco que abre la puerta a que los municipios puedan implantar el pago por uso en las vías que sean de su competencia. Dentro de esa tipología estarían, por poner solo dos ejemplos bastante conocidos y de gran tránsito, la M-30 o ‘Calle 30’ de Madrid y las ‘rondas’ de Barcelona.

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